박훈 합격의법학원 행정학 전임
최근 한국철도공사(코레일)의 수서발 KTX의 민영화 여부와 관련하여 철도노조는 역대 최장기 파업을 이어가고 있고, 정부는?이에 초강경 대응을 보이고 있습니다. 국무총리가 23일 ‘총리직을 걸고 철도 민영화는 없다’고 표명한 지 하루 지나 국무총리 주재 관계장관회의에서 ‘철도민영화 금지법이 한.미 FTA에 위배되어 곤란하다’는 견해가 나왔습니다. 국무총리의 임기 내는 아니더라도 언제든 민영화가 가능하다는 얘기입니다. privatization을 민영화 혹은 민간화로 번역하는데, 본래 ‘사유화’이므로 특혜시비가 없도록, 그리고 민영화 이후 이윤추구를 위한 정비소홀 등 공공성이 희생되지 않도록 신중한 접근이 필요합니다. 또한 수서발 KTX의 자금과 관련하여 국민연금을 투자하고, 준정부기관으로 지정을 검토하겠다는 둥 의견이 분분합니다. 이와 관련하여 정부는 24일 ‘공공기관 정상화 워크숍’을 개최하여 부채관리 및 감축 방안 및 방만경영 정상화 방안에 대해 논의하기도 했습니다.
따라서 우선 공기업에 대한 이해를 바탕으로 공기업 민영화에 대한 논의를 <테마행정학> 등을 참고하여, 수회에 걸쳐 이어가겠습니다.
Ⅰ. 의의
공기업이란 국가 또는 지방자치단체가 수행하는 사업 중 기업적인 성격을 지닌 것이다. 그러므로 공기업은 공공성(publicness)과 기업성(entrepreneurship)의 두 가지 기본 속성을 가지고 있다. 공기업의 의의와 관련하여 다음의 두 가지 쟁점이 있다.
첫째, 정부가 기업적인 성격을 지닌 사업을 수행한다는 것이 그 해당 기업을 소유한다는 의미인지, 혹은 지배한다는 의미인지에 대해 두 가지 학설이 있다. ① 소유주체설은 국가 또는 지방자치단체가 ‘소유의 주체’인 기업을 공기업이라고 본다. 따라서 공기업의 범위를 국가나 지방자치단체가 전액 출자한 기업에 한정하고 있다. 따라서 이에 의하면 사인이 자본금의 일부를 출자하는 공사혼합기업은 공기업의 범주에 포함되지 않는다. ② 지배주체설은 국가 또는 지방자치단체가 ‘지배의 주체’인 기업을 공기업으로 본다. 따라서 민간이 출자에 참가하는 공사혼합기업도 국가?지방자치단체의 지배가 결정적이고 계속적이면 공기업의 범주에 포함된다. 한국의 경우, 정부가 소유하는가 하는 점 보다는 “정부가 임원 임명권한 행사 등을 통해 사실상 상당한 지배력을 행사하는 기관”에 대해 공기업으로 지정할 수 있음(공공기관의 운영에 관한 법률)을 고려할 때 지배주체설이 더 타당하다.
둘째, 광의의 공기업과 협의의 공기업이 있다. ① 광의의 공기업은 주로 학문적 의미의 공기업의 정의인데, 전술한 대로 국가 또는 지방자치단체가 수행하는 사업 중 기업적인 성격을 지닌 것이다. 여기에는 정부기업예산법의 ‘정부기업’, 공공기관의 운영에 관한 법률상의 ‘공기업’ 등이 포함된다. ② 협의의 공기업은 공공기관의 운영에 관한 법률에서 규정한 공기업이다. 동 법은 ‘국가.지방자치단체가 아닌 법인.단체 또는 기관’ 중 기획재정부 장관이 공기업으로 지정한 것만을 의미한다. 따라서 공공기관의 운영에 관한 법률에서 규정하고 있는 협의의 공기업에는 국가의 정부조직의 형태로 있는 정부기업은 제외된다.
우리나라의 공기업은 정부부처형 공기업, 즉 정부기업의 경우처럼 국가?지방자치단체의 조직으로 운영될 수도 있기 때문에 공공기관의 운영에 관한 법률에서 정하고 있는 협의의 공기업에 한정함은 부적합하다. 따라서 광의의 공기업의 정의가 더 적합하다.
Ⅱ. 공기업의 설립동기
1. 정치적 이념
좌파이념을 가진 정권이 집권할 경우 공기업의 설립이 증가한다. 영국의 경우 노동당이 집권하던 시기에 석탄광업, 철도사업, 전력사업, 가스사업 등이 국유화되어 많은 공기업이 설립되었다. 도 민족주의를 표방할 경우 외국 기업에 의한 국내 천연자원 및 국내 기업의 이익보호를 위해 외국기업을 국유화하기도 한다.
2. 국방
전시의 전쟁물자 수급, 군수산업 육성에 많은 자본이 필요하며, 이들은 기밀을 요하는 사업이기 때문에 정부가 공기업을 설립하여 이를 담당함이 보통이다.
3. 민간자본의 부족
철도, 전력, 수도 사업 등의 경우와 같이 그 개발에 거대 자본이 필요할 경우 이 재원을 민간부문이 감당하기 어려우므로 정부가 공기업을 설립한다.
4. 독점적 사업
독점적 성격의 사업은 시장에서의 부작용을 고려하여 정부가 담당한다는 것이다. 특히 생산의 한계비용이 체감하는 이른바 ‘자연독점’ 사업이 이에 해당된다. 철도, 가스, 전력, 수도 등은 주로 이 때문에 공기업화 되었다.
5. 부처의 영향력 확대
정부 부처가 그 산하기관으로 공기업을 설치함으로써 영향력을 확대하기 위해 설치하는 경우도 많다. 이러한 산하기관은 부처의 기관장의 인사권 행사범위를 확대하고 산하 공무원으로서는 ‘자리’를 확대하는 성격이 있기 때문에 우리나라에서는 자주 남용되어 왔다.
Ⅲ. 현행 공기업 분류체계 : 정부기업, 시장형?준시장형 공기업
정부기업은 국회가 의결하는 예산에 의해 운영된다. 이들 기업은 모두 특별회계로 계리된다. 일반행정기관에 적용되는 예산, 회계 및 감사원법령의 적용을 받으며, 특히 ‘정부기업예산법’의 적용을 받는다.
따라서 그 직원은 공무원이고, 임용방법과 근무조건 등은 일반공무원과 동일하며, 정부조직의 형태로 운영된다. 따라서 국?과의 신설과 폐지, 정원을 늘리기 위해서는 대통령령으로 되어 있는 직제나 공무원 정원령을 개정해야 한다. 정부부처형 공기업은 국가기관이므로 따로 당사자 능력이 있을 수 없다.
정부부처이기 때문에 이 유형의 공기업은 여러 가지 제약을 받는다. 첫째, 조직상의 제약을 많이 받는다. 정부기업은 정부의 부, 처, 청이므로 조직 변경은 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 얻어야 하는 경직된 구조를 갖는다. 둘째, 인사상의 제약이다. 직원은 공무원이므로 그의 임용, 보수 등에서 일반공무원과 달리 취급하여 효율적 운용을 자극하기가 어렵다. 셋째, 재정상의 제약이다. 그 예산은 국회의 의결을 얻어야 하며, 예산의 전용 등에 제한이 있으므로 신축적인 재정 운용이 어렵다.
2. 시장형.준시장형 공기업
기획재정부 장관은 ‘공공기관’을 공기업, 준정부기관, 기타 공공기관으로 구분하여 지정한다. 공기업 및 준정부기관은 직원 정원이 50명 이상인 기관 중에서 지정한다. 공기업은 자체 수입액이 총수입액의 1/2 이상인 기관 중에서 지정한다. 이 공기업을 다시 ① 시장형 공기업과 ② 준시장형 공기업으로 세분하여 지정한다. 전자의 경우 기업적 관리를 더 부여한다. 공기업의 장은 공공기관운영위원회의 심의.의결을 거쳐서 주무장관의 제청으로 대통령이 임명한다. 그 상임이사는 공기업의 장이 임명한다. 비상임이사는 기획재정부 장관이 임명한다.
시장형 공기업은 자산규모가 커야 하며(2조원 이상), 총 수입 중 자체수입액의 비중이 높아야 한다(85% 이상). 준시장형 공기업은 시장형 공기업이 아닌 공기업을 의미한다.
공기업은 예산과 결산, 경영목표, 운영계획 등 중요 사항을 심의?의결하기 위해 이사회를 설치한다. 시장형 공기업과 자산 규모가 큰(2조 이상) 준시장형 공기업에는 감사위원회를 설치한다.
Ⅳ. 통제
1. 공기업의 대리인 문제와 통제의 불가피성
공기업에는 위임자와 대리인 관계에서 흔히 나타나는 정보의 비대칭성 문제와 이로 인하여 대리인이 사적 이익에 몰두하는 내부성 문제가 늘 존재하고 있다. 그리고 조직 내적으로는 내부조직 간의 갈등과 비용이익의 불명확한 배분으로 인한 상호의존성이 존재하는 내부적 특성을 가지고 있다. 조직 외적으로는 경제적 교환을 기초로 한 합리적 외부 체제라기보다는 정치적 권위가 상존하는 비합리적 체제라고 할 수 있으며, 재화나 서비스를 판매하는 데 경쟁보다는 독점적 환경구조를 가지고 있고, 소유자가 바로 경영자인 단층적 계층구조라기보다는 이해관계자가 복잡하게 얽혀있는 복합적.계층적 외부환경에 직면한 불완전한 조직이라고 할 수 있다.
이러한 정부-공기업의 구조적 문제를 제거하기 위하여 흔히 공기업 민영화가 거론되고 있다. 즉 공기업 관리구조를 ‘정부-공기업’ 관계에서 ‘민간-공기업’ 관계로 공기업의 거시적 관계구조를 근본적으로 개편하자는 것이 공기업 민영화의 근본 논리이다.
그러나 민영화가 복잡한 공기업의 외부 대리인 문제를 완전히 해결할 수는 없을뿐더러 무엇보다도 공기업이 안고 있는 공기업의 내부적 대리인 문제인 상호의존성까지 해결할 수는 없다. 공기업의 위임자와 대리인 간의 이해관계 불일치, 정보의 비대칭성 등 흔히 거론될 수 있는 대리인 문제들을 해결하기 위해서는 공기업 외부의 통제는 불가피하다.
우리나라 공기업 관리정책은 공기업 내부의 적극적인 인센티브 체계의 마련을 위한 유인보다는 특정한 행위를 금지하고 처벌하는 소극적인 방법으로 대리인들의 윤리적.정서적 측면에 순응을 호소해 왔다. 애당초 국가경제계획의 집행수단이었고 정부가 원하는 방향으로 투자재원을 원활히 배분할 수 있도록 하기 위한 수단이었으며, 공기업은 이에 순응할 수밖에 없는 구조였다.
그러나 공기업에 대한 공적 통제는 엄격한 기준에 의하여 시행되어야 한다. 왜냐하면 공기업의 책임경영의 기본전제는 공기업의 자율적인 경영에 있기 때문이다. 공기업의 통제와 자율성의 조화를 추구하기 위해서는 사전에 합의된 관리기구(예. 공공기관 운영위원회)에서 승인된 공기업 통제리스트에 의하여 통제하되 그 범위 내에서는 철저하게 통제.감독하여야 한다. 그러나 리스트에 명시된 항목 이외의 감독과 통제는 지양되어야 한다. 공기업의 자율성과 통제는 공기업의 공공성과 기업성의 관계와 같은 맥락에서 고려되어야 한다.
2. 공기업 통제의 유형
첫째, 주무장관에 의한 통제이다. 임원 임명제청, 정관 승인, 일반적인 감독권의 행사로 통제된다.
둘째, 예산.회계 관계 장관에 의한 통제이다. ‘정부기업’의 경우에 예산편성은 예산장관의 예산편성 지침 및 성과평가를 통한 통제를 받는다. 또 ‘공공기관운영위원회’의 장이 곧 기획재정부 장관이므로 이 위원회를 통한 감독도 가능하다.
셋째, 감사기관에 의한 통제이다.
넷째, 국회에 의한 통제이다. 국회의 국정조사 및 국정감사를 받는다. 특히 정부기업의 경우에는 국회가 직접 예산?결산의 심의를 통해 통제를 가한다.
다섯째, 이사회에 의한 통제이다. 이사회는 예산과 결산, 경영목표, 제품가격, 정관 등의 결정을 할 수 있다. 또 기획재정부 장관은 공기업의 비상임이사를 임명할 수 있다. (계속)
